Membongkar Mitos Kepemilikan Tanah: Ketika Kepastian Administratif Berhadapan dengan Kebenaran Materiil
Jakarta, M-Nusantara.com – Bayangkan seseorang datang membawa Sertipikat Hak Milik (SHM) yang diterbitkan puluhan tahun lalu. Di atas kertas, namanya tercatat sebagai pemegang hak. Namun, ketika mendatangi lokasi, ia menemukan tanah tersebut telah ditempati, ditanami, dipagari, bahkan dikelola oleh keluarga lain selama puluhan tahun.
Menarik Dibaca. . .
Pihak yang memegang sertipikat mengklaim dirinya pemilik yang sah. Pihak yang menguasai tanah berpendapat bahwa penguasaan turun-temurun, tanaman yang dirawat, bangunan yang didirikan, dan pengetahuan masyarakat sekitar merupakan bukti bahwa tanah itu miliknya.
Pertanyaan hukumnya bukan sekadar siapa yang memegang dokumen atau siapa yang paling lama berada di lokasi. Pertanyaan yang sesungguhnya adalah: siapa yang dapat membuktikan dasar haknya secara sah, bagaimana hak tersebut diperoleh, dan apakah seluruh rangkaian peristiwa hukum atas tanah itu dapat dipertanggungjawabkan?
Dalam sengketa pertanahan, dua kekeliruan kerap terjadi. Pertama, menganggap sertipikat sebagai bukti mutlak yang tidak mungkin dibantah. Kedua, menganggap penguasaan fisik selama 20, 30, bahkan 50 tahun otomatis melahirkan hak milik.
Kedua pandangan itu tidak tepat.
Hukum pertanahan Indonesia mengakui pentingnya pendaftaran tanah untuk menjamin kepastian hukum. Namun, hukum juga mensyaratkan bahwa hak atas tanah harus memiliki dasar yang sah. Dokumen administratif tidak boleh dipisahkan dari riwayat perolehan hak, sedangkan penguasaan fisik tidak boleh dilepaskan dari dasar hukum yang menjelaskannya.
Sertipikat adalah alat bukti kuat, tetapi bukan bukti yang kebal dari pengujian
Pasal 19 ayat (2) huruf c Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) menegaskan bahwa pendaftaran tanah menghasilkan surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat.
Ketentuan tersebut dijabarkan dalam Pasal 32 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah. Sertipikat merupakan alat bukti kuat mengenai data fisik dan data yuridis sepanjang data yang tercantum di dalamnya sesuai dengan surat ukur dan buku tanah.
Data fisik berkenaan dengan letak, batas, dan luas bidang tanah. Data yuridis berkaitan dengan jenis hak, pemegang hak, serta informasi hukum yang tercatat mengenai bidang tanah tersebut.
Kata kunci dalam ketentuan itu adalah “alat pembuktian yang kuat”, bukan “alat pembuktian yang mutlak”.
Artinya, sertipikat mempunyai kedudukan pembuktian yang penting dan tidak dapat disisihkan hanya berdasarkan pengakuan sepihak. Akan tetapi, apabila terdapat bukti yang sah mengenai cacat alas hak, kesalahan objek, pemalsuan dokumen, tumpang tindih bidang, atau persoalan hukum lain yang relevan, sertipikat dapat diuji melalui mekanisme yang berwenang.
Di sinilah pentingnya membedakan kepastian administratif dengan kebenaran materiil.
Kepastian administratif berarti data pertanahan tercatat dalam sistem pendaftaran. Kebenaran materiil menuntut pemeriksaan apakah hak tersebut benar-benar diperoleh melalui dasar dan proses yang sah. Keduanya harus berjalan bersama.
Sertipikat yang sah patut dilindungi. Namun, jika terbukti terdapat cacat hukum yang mendasar, pencatatan administratif tidak seharusnya menjadi alasan untuk menutup pemeriksaan atas hak pihak lain.
Asas hukum pertanahan: kepastian hukum harus berjalan bersama keadilan
Pasal 2 UUPA menempatkan penguasaan negara atas bumi, air, dan ruang angkasa dalam kerangka sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Pasal 6 UUPA menegaskan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial.
Fungsi sosial bukan berarti hak milik seseorang dapat diambil sesuka hati oleh pihak lain. Sebaliknya, fungsi sosial menegaskan bahwa hak atas tanah harus dijalankan dalam kerangka hukum dan kepentingan masyarakat, bukan sebagai legitimasi untuk merampas hak orang lain.
Pasal 20 UUPA mengakui Hak Milik sebagai hak turun-temurun, terkuat, dan terpenuh yang dapat dipunyai orang atas tanah, dengan tetap memperhatikan ketentuan undang-undang dan fungsi sosialnya.
Dari norma-norma tersebut dapat ditarik prinsip bahwa kepastian hak dan keadilan tidak seharusnya dipertentangkan. Negara wajib melindungi pemilik yang sah sekaligus menyediakan mekanisme koreksi apabila terjadi kesalahan administrasi, penyalahgunaan kewenangan, atau perampasan hak.
Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 menjamin pengakuan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum. Pasal 28H ayat (4) UUD 1945 menjamin hak milik pribadi dan perlindungan terhadap pengambilalihan secara sewenang-wenang.
Konsekuensinya jelas: pemegang sertipikat tidak boleh kehilangan haknya hanya karena orang lain menduduki tanahnya, tetapi penguasa fisik juga tidak boleh langsung dianggap tidak mempunyai hak sebelum dasar penguasaannya diperiksa secara objektif.
Kepastian hukum bukan sekadar kepastian bahwa nama seseorang tercetak dalam sertipikat. Kepastian hukum juga menuntut agar hak yang dicatat itu mempunyai dasar yang dapat dipertanggungjawabkan.
Apakah penguasaan fisik selama 20 tahun dapat melahirkan hak?
Pasal 24 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997 memberikan mekanisme pembuktian untuk pendaftaran hak lama ketika alat bukti tertulis tidak tersedia atau tidak lagi lengkap.
Pembuktian dapat didasarkan pada kenyataan penguasaan fisik bidang tanah selama 20 tahun atau lebih secara berturut-turut oleh pemohon dan para pendahulunya, dengan syarat antara lain penguasaan dilakukan dengan iktikad baik, secara terbuka sebagai pihak yang merasa berhak, diperkuat kesaksian orang yang dapat dipercaya, serta tidak dipermasalahkan oleh masyarakat hukum adat atau desa/kelurahan maupun pihak lain, termasuk selama masa pengumuman pendaftaran.
Namun, ketentuan tersebut tidak boleh dipotong hanya menjadi kalimat “menguasai 20 tahun berarti memiliki tanah”.
Pasal 24 ayat (2) berada dalam konteks pembuktian hak lama untuk keperluan pendaftaran tanah. Ia bukan aturan umum yang otomatis mengubah setiap penguasa fisik menjadi pemilik setelah lewat dua dekade.
Misalnya, seseorang menempati tanah selama 30 tahun karena dahulu diizinkan oleh pemiliknya untuk membangun rumah. Lamanya penguasaan tidak otomatis mengubah izin tersebut menjadi Hak Milik.
Sebaliknya, apabila seseorang dan para pendahulunya menguasai tanah secara terbuka, terus-menerus, dengan iktikad baik, memiliki riwayat penguasaan yang dapat dijelaskan, didukung saksi yang mengetahui asal-usul tanah, serta memenuhi persyaratan pendaftaran yang berlaku, penguasaan tersebut dapat menjadi bagian penting dari pembuktian hak.
Dengan demikian, yang dinilai bukan hanya durasi penguasaan, melainkan sifat, asal-usul, dan legitimasi penguasaan tersebut.
Bagaimana jika sertipikat sudah berusia lebih dari lima tahun?
Ketentuan lain yang sering disalahpahami adalah Pasal 32 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997.
Norma ini memberikan perlindungan kepada pemegang sertipikat apabila sertipikat diterbitkan secara sah atas nama pihak yang memperoleh tanah dengan iktikad baik dan secara nyata menguasainya, serta dalam lima tahun sejak penerbitan sertipikat tidak ada keberatan tertulis kepada pemegang sertipikat dan Kepala Kantor Pertanahan atau gugatan ke pengadilan mengenai penguasaan tanah maupun penerbitan sertipikat.
Ketentuan tersebut tidak boleh ditafsirkan bahwa semua sertipikat yang berumur lebih dari lima tahun otomatis kebal dari gugatan.
Penerapan Pasal 32 ayat (2) memerlukan pemeriksaan terhadap seluruh unsur yang disebutkan di dalamnya, khususnya keabsahan penerbitan, iktikad baik, penguasaan nyata, dan tidak adanya keberatan atau gugatan dalam jangka waktu tersebut.
Apabila tanah sejak awal dikuasai pihak lain secara terbuka dan pemegang sertipikat tidak pernah menguasainya, keadaan tersebut merupakan fakta penting yang perlu diuji. Namun, fakta itu sendiri tidak otomatis membatalkan sertipikat ataupun menentukan hasil perkara.
Demikian pula, keberatan yang diajukan setelah lima tahun tidak otomatis menjamin kemenangan pihak yang menggugat. Hakim harus menilai dasar hak, bukti, sifat sengketa, dan terpenuhi atau tidaknya persyaratan perlindungan hukum tersebut.
Karena itu, tidak tepat menggunakan angka lima tahun sebagai tameng universal bagi pemegang sertipikat ataupun sebagai alasan bahwa semua pihak yang terlambat mengajukan gugatan pasti kehilangan hak.
Penguasaan fisik puluhan tahun: bukti penting, tetapi harus dijelaskan dasar hukumnya
Penguasaan fisik merupakan fakta yang dapat dibuktikan melalui rumah, kebun, tanaman, pagar, batas tanah, pemeliharaan, pemanfaatan, serta kesaksian orang yang mengetahui riwayat penguasaan.
Namun, fakta penguasaan harus dibedakan dari hak kepemilikan.
Seseorang dapat menguasai tanah sebagai pemilik, ahli waris, penyewa, penerima izin, peminjam, penjaga, atau pengelola. Bahkan, penguasaan bisa terjadi tanpa hak.
Oleh sebab itu, pengadilan perlu mengetahui dari siapa seseorang memperoleh penguasaan, kapan penguasaan dimulai, apakah ada transaksi atau izin, apakah penguasaan dilakukan sebagai pemilik, dan apakah pernah ada keberatan dari pihak yang mengklaim hak.
Bukti pembayaran Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), surat keterangan desa, Letter C, girik, petok, atau kuitansi dapat membantu menjelaskan riwayat tanah. Akan tetapi, dokumen-dokumen tersebut tidak dengan sendirinya membuktikan kepemilikan yang sah. Kekuatan masing-masing dokumen harus dinilai berdasarkan asal, isi, keaslian, dan hubungannya dengan bukti lain.
Pasal 1865 KUHPerdata pada pokoknya menempatkan kewajiban pembuktian pada pihak yang mendalilkan suatu hak atau peristiwa untuk meneguhkan haknya maupun membantah hak pihak lain.
Dalam sengketa tanah, karena itu, baik pemegang sertipikat maupun penguasa fisik harus siap menjelaskan dasar klaimnya. Hakim tidak cukup hanya menghitung usia sertipikat atau lama penguasaan, tetapi perlu menilai rangkaian bukti secara keseluruhan.
Ilustrasi sengketa: sertipikat atas nama A, penguasaan 35 tahun oleh B
Misalkan A memiliki SHM yang diterbitkan pada 1995. Sementara itu, B dan keluarganya telah menempati tanah yang sama sejak 1990. B membangun rumah, menanam pohon buah, memelihara batas tanah, membayar PBB, dan dikenal oleh warga sekitar sebagai pihak yang menguasai tanah.
Apakah B otomatis menang karena telah menguasai tanah selama 35 tahun? Tidak.
Apakah A otomatis menang karena memegang SHM? Juga tidak dapat dipastikan hanya berdasarkan dokumen itu.
Skenario pertama: B menempati tanah berdasarkan izin pemilik.
Jika terbukti B hanya diizinkan menempati atau mengelola tanah, penguasaan itu pada dasarnya tidak otomatis melahirkan Hak Milik. Klaim A dapat menjadi lebih kuat apabila riwayat hak dan penerbitan sertipikatnya sah serta tidak terdapat fakta hukum lain yang menghalangi.
Skenario kedua: B mempunyai riwayat perolehan hak yang sah, tetapi belum mendaftarkannya.
Misalnya, B membeli tanah dari pemilik sebelumnya, tetapi dokumen peralihan belum didaftarkan. Dalam keadaan ini, akta, bukti pembayaran, identitas penjual, riwayat hak penjual, serta fakta mengenai objek dan batas menjadi sangat penting. Sertipikat A perlu diperiksa apakah mencakup bidang yang sama dan apakah penerbitannya memiliki dasar yang sah.
Skenario ketiga: sertipikat A diduga terbit di atas bidang yang sudah menjadi hak B.
Jika B mampu menunjukkan bukti yang kuat bahwa tanah tersebut telah diperoleh secara sah sebelum sertipikat A terbit, maka dasar penerbitan sertipikat A dapat dipersoalkan. Namun, pembuktian harus dilakukan melalui proses yang berwenang; penguasaan fisik saja belum cukup untuk menyimpulkan bahwa sertipikat A palsu atau harus dibatalkan.
Skenario keempat: B menguasai tanah secara terbuka dan beriktikad baik, sementara tidak tersedia bukti tertulis yang lengkap.
Riwayat penguasaan B dapat menjadi bukti penting untuk menilai kemungkinan pembuktian hak lama berdasarkan Pasal 24 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997. Namun, ketentuan ini tidak dapat digunakan untuk mengabaikan sertipikat yang sudah ada tanpa pemeriksaan atas status hak, riwayat penerbitan, dan seluruh persyaratan hukum yang relevan.
Ilustrasi ini menunjukkan bahwa hasil sengketa ditentukan oleh fakta dan bukti, bukan oleh slogan bahwa sertipikat selalu menang atau penguasaan lama selalu mengalahkan sertipikat.
Bagaimana menempuh penyelesaian hukum?
Pihak yang menguasai tanah dan merasa mempunyai hak perlu mengumpulkan bukti asal-usul tanah, surat peralihan atau waris, bukti pemanfaatan, keterangan saksi, bukti batas, dan dokumen pertanahan yang tersedia. Ia dapat meminta pemeriksaan data fisik dan yuridis kepada Kantor Pertanahan serta menyampaikan keberatan tertulis apabila terdapat dasar yang cukup.
Pemegang sertipikat juga perlu memeriksa kesesuaian bidang, riwayat perolehan, surat ukur, peta bidang, dan data pendaftaran. Apabila tanah dikuasai pihak lain, ia dapat mengirimkan somasi, meminta penjelasan mengenai dasar penguasaan, dan mengupayakan mediasi sebelum menempuh gugatan.
Apabila sengketa tidak terselesaikan, forum hukum harus ditentukan berdasarkan pokok sengketanya. Sengketa mengenai kepemilikan atau siapa yang berhak atas tanah pada umumnya menjadi ranah peradilan perdata. Sengketa yang secara khusus mempersoalkan keabsahan keputusan administrasi pertanahan dapat melibatkan Peradilan Tata Usaha Negara, dengan memperhatikan kompetensi, tenggang waktu, dan persyaratan upaya administratif yang berlaku.
Pengaduan kepada Kantor Pertanahan dapat digunakan untuk meminta penanganan kasus pertanahan sesuai kewenangan dan prosedur yang berlaku. Namun, pengaduan administratif tidak selalu menggantikan kebutuhan untuk memperoleh putusan pengadilan apabila terdapat sengketa hak yang nyata.
Pihak yang merasa dirugikan juga harus menghindari pengosongan paksa, perusakan tanaman, pengusiran dengan ancaman, atau tindakan sepihak lainnya. Memegang bukti yang kuat bukanlah izin untuk mengabaikan hukum.
Filosofi hukum: tanah bukan sekadar dokumen, dan waktu bukan pengganti hak
Tanah mempunyai dimensi ekonomi, sosial, keluarga, dan historis. Ia dapat menjadi sumber penghidupan, tempat tinggal, warisan antargenerasi, serta bagian dari identitas seseorang. Karena itu, sengketa tanah tidak boleh diselesaikan hanya dengan pendekatan administratif yang mengabaikan fakta lapangan, tetapi juga tidak boleh diputus berdasarkan simpati kepada pihak yang paling lama menempati tanah.
Keadilan menuntut agar kedua belah pihak didengar, bukti diuji, dan keputusan didasarkan pada norma yang berlaku.
Dari perspektif negara hukum, fungsi sertipikat adalah memberikan kepastian, bukan menciptakan kekebalan. Fungsi penguasaan fisik adalah menunjukkan kenyataan di lapangan, bukan secara otomatis menggantikan seluruh persyaratan hak.
Negara harus melindungi pemegang hak yang sah dari penyerobotan, tetapi juga wajib menyediakan mekanisme koreksi apabila pencatatan tanah ternyata tidak mencerminkan hak yang sebenarnya.
Inilah keseimbangan yang harus dijaga: kepastian hukum tanpa menutup koreksi, dan keadilan tanpa mengorbankan prosedur.
Dalam sengketa tanah, pemegang sertipikat tidak selalu otomatis menang, sementara pihak yang menguasai tanah selama puluhan tahun juga tidak otomatis menjadi pemilik.
Sertipikat merupakan alat bukti yang kuat berdasarkan UUPA dan PP Nomor 24 Tahun 1997. Penguasaan fisik dapat menjadi bukti penting, termasuk dalam mekanisme pembuktian hak lama berdasarkan Pasal 24 ayat (2), tetapi harus memenuhi persyaratan hukum. Perlindungan lima tahun dalam Pasal 32 ayat (2) juga mempunyai unsur-unsur yang wajib dibuktikan dan tidak berlaku secara otomatis terhadap setiap sertipikat.
Karena itu, jawaban atas pertanyaan siapa yang lebih kuat secara hukum harus didasarkan pada keabsahan alas hak, riwayat perolehan, prosedur penerbitan sertipikat, sifat penguasaan fisik, iktikad baik, dan keseluruhan alat bukti.
Sertipikat bukan alasan untuk menutup pemeriksaan atas kebenaran hak. Penguasaan puluhan tahun bukan alasan untuk mengabaikan hak orang lain. Hukum harus berdiri di atas bukti, prosedur yang sah, dan keadilan yang dapat dipertanggungjawabkan.
Oleh Reinhard Wowiling, S.H.
(Advokat dan Praktisi Hukum)
