Membedah batas kewenangan BPN, kedudukan hukum pemohon, dan urgensi perlindungan terhadap objek sengketa
Jakarta, M-Nusantara.com – Tanah bukan sekadar benda tidak bergerak yang mempunyai nilai ekonomi. Di dalamnya terdapat sejarah kepemilikan, hubungan keluarga, hasil kerja bertahun-tahun, bahkan identitas sosial seseorang. Karena itu, ketika suatu bidang tanah terancam dialihkan di tengah sengketa, persoalannya bukan hanya mengenai siapa yang kelak menjadi pemilik, tetapi juga bagaimana hukum memastikan agar proses penyelesaian sengketa tidak kehilangan makna sebelum pengadilan atau mekanisme penyelesaian yang berwenang memberikan kepastian.
Menarik Dibaca. . .
Dalam praktik pertanahan, salah satu langkah yang kerap ditempuh pihak berkepentingan adalah mengajukan pemblokiran sertifikat kepada Kantor Pertanahan. Langkah ini dapat menjadi instrumen penting untuk mempertahankan keadaan objek tanah selama sengketa berlangsung. Akan tetapi, terdapat kekeliruan pemahaman yang perlu diluruskan. Pemblokiran sering dianggap sebagai tindakan yang dengan sendirinya membuktikan bahwa pemohon adalah pemilik yang sah, seolah-olah pencatatan blokir merupakan pengakuan negara atas kebenaran seluruh dalil yang diajukan. Anggapan demikian tidak mempunyai dasar hukum yang tepat.
Pemblokiran bukan putusan kepemilikan. Pemblokiran merupakan tindakan administratif untuk menjaga keadaan status quo atas hak atas tanah terhadap perbuatan hukum dan peristiwa hukum tertentu, sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Pengertian tersebut secara tegas tercermin dalam Pasal 1 angka 1 Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 13 Tahun 2017 tentang Tata Cara Blokir dan Sita. Dengan demikian, tujuan utamanya adalah mencegah perubahan status objek tanah yang berpotensi mengganggu perlindungan kepentingan hukum pihak terkait, bukan menentukan siapa yang memenangkan sengketa.
Di sinilah letak perbedaan antara perlindungan sementara dan penyelesaian pokok perkara. Pemblokiran dapat menjaga agar suatu proses peralihan hak tidak berlangsung tanpa memperhatikan sengketa yang sedang terjadi. Namun, pemblokiran tidak dengan sendirinya membatalkan sertifikat, menghapus hak pemegang sertifikat, memindahkan hak kepada pemohon, atau menggantikan kewenangan pengadilan dalam memutus perselisihan kepemilikan. Sertifikat yang diblokir tetap harus dinilai berdasarkan riwayat perolehan hak, data fisik dan yuridis, serta alat bukti yang relevan.
Hukum tidak boleh membiarkan objek sengketa berpindah sebelum kebenaran diuji
Persoalan blokir sertifikat berangkat dari kenyataan yang sederhana tetapi serius. Sengketa tanah sering membutuhkan waktu untuk diselesaikan, sedangkan transaksi pertanahan dapat berlangsung jauh lebih cepat. Apabila selama proses pemeriksaan objek tanah dialihkan kepada pihak lain, sengketa yang semula melibatkan dua pihak dapat berkembang menjadi konflik yang lebih rumit, melibatkan pembeli baru, perjanjian lanjutan, pembiayaan, atau kepentingan pihak ketiga yang mengaku beritikad baik.
Dalam keadaan demikian, perlindungan sementara mempunyai alasan yang rasional. Hukum tidak cukup hanya menyediakan mekanisme untuk menyatakan siapa yang benar setelah kerugian terjadi. Hukum juga perlu menyediakan instrumen yang sah untuk mencegah kerugian tertentu ketika terdapat alasan objektif bahwa objek sengketa berpotensi dialihkan.
Akan tetapi, perlindungan tidak boleh berubah menjadi pembatasan hak secara sewenang-wenang. Pemegang sertifikat juga mempunyai kepentingan hukum yang wajib dihormati. Ia tidak boleh kehilangan keleluasaan atas tanahnya hanya karena seseorang mengajukan keberatan yang belum teruji kebenarannya. Keadilan karena itu menuntut dua hal sekaligus: kepentingan pemohon yang beralasan harus memperoleh perlindungan, sementara hak pihak yang diblokir tidak boleh dibatasi tanpa dasar dan prosedur yang sah.
Prinsip ini sejalan dengan gagasan negara hukum dalam Pasal 1 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kekuasaan administratif harus dijalankan berdasarkan hukum, bukan berdasarkan tekanan, dugaan semata, atau keberpihakan kepada salah satu pihak. Perlindungan hak tidak boleh dicapai dengan mengorbankan hak pihak lain tanpa proses yang dapat dipertanggungjawabkan.
Pemblokiran oleh masyarakat dan batas waktu tiga puluh hari
Permen ATR/BPN Nomor 13 Tahun 2017 membedakan pemblokiran berdasarkan pihak yang mengajukan dan dasar pelaksanaannya. Dalam permohonan perorangan atau badan hukum, pemohon perlu menunjukkan kepentingan hukum dan hubungan yang relevan dengan bidang tanah yang dimohonkan blokir, disertai alasan serta dokumen pendukung sesuai ketentuan. Kedudukan sebagai pihak yang merasa dirugikan saja tidak otomatis menjadikan setiap permohonan wajib dikabulkan. Kantor Pertanahan tetap harus menilai persyaratan dan melakukan tindakan administratif menurut prosedur yang berlaku.
Hal yang sangat penting justru terletak pada jangka waktu. Pasal 13 ayat (1) Permen ATR/BPN Nomor 13 Tahun 2017 menentukan bahwa catatan blokir yang diajukan perorangan atau badan hukum berlaku selama 30 hari kalender sejak tanggal pencatatan. Berdasarkan Pasal 13 ayat (2), jangka waktu tersebut dapat diperpanjang dengan adanya perintah pengadilan berupa penetapan atau putusan. Ketentuan ini memperlihatkan bahwa blokir yang diajukan masyarakat bukan instrumen yang dapat dibiarkan berlaku tanpa batas waktu hanya karena sengketa belum selesai.
Konsekuensinya, pemohon tidak boleh berhenti pada keberhasilan memperoleh pencatatan blokir. Ia harus menyusun strategi hukum lanjutan sejak awal. Apabila sengketa kepemilikan memang memerlukan pemeriksaan pengadilan, pihak berkepentingan perlu menilai apakah gugatan perdata dan permohonan tindakan perlindungan terhadap objek sengketa memang diperlukan serta memenuhi syarat hukum. Permohonan perpanjangan blokir harus didukung dasar yang sesuai, termasuk perintah pengadilan sebagaimana ditentukan peraturan.
Keterlambatan mengambil langkah lanjutan dapat membuat perlindungan sementara berakhir ketika pokok sengketa masih terbuka. Dalam situasi tersebut, pemohon berisiko kembali menghadapi kemungkinan peralihan objek tanah. Karena itu, tanggal pencatatan blokir harus diperlakukan sebagai batas waktu yang memerlukan perhatian serius, bukan sekadar informasi administratif.
Blokir oleh aparat penegak hukum tidak sama dengan blokir oleh pemilik atau ahli waris
Kategori lain adalah pencatatan blokir yang dimohonkan aparat penegak hukum dalam rangka penanganan perkara pidana. Mekanisme ini mempunyai karakter dan dasar kepentingan yang berbeda dari permohonan perorangan atau badan hukum.
Dalam perkara pidana, suatu bidang tanah mungkin diduga berkaitan dengan tindak pidana, misalnya penipuan, penggelapan, korupsi, atau pencucian uang. Dalam kondisi yang memenuhi persyaratan, tindakan untuk menjaga objek yang relevan dengan perkara dapat diperlukan agar proses penyidikan dan penuntutan tidak terganggu oleh pengalihan hak atau perubahan keadaan objek.
Namun, status seseorang sebagai terlapor atau tersangka tidak serta-merta membuktikan bahwa tanah yang dimilikinya merupakan hasil tindak pidana. Demikian pula, keberadaan laporan polisi tidak otomatis mengubah sengketa kepemilikan perdata menjadi perkara pidana. Hubungan antara objek tanah dan dugaan tindak pidana harus didukung fakta serta dasar kewenangan yang relevan.
Pasal 14 Permen ATR/BPN Nomor 13 Tahun 2017 mengatur bahwa catatan blokir oleh penegak hukum berlaku sampai kasus pidana yang sedang berada dalam penyidikan dan penuntutan dihentikan, atau sampai pemblokiran dihapus oleh penyidik yang bersangkutan. Pasal 16 mengatur keadaan penghapusan blokir tersebut. Dengan demikian, mekanisme ini tidak tepat disamakan dengan blokir yang diajukan masyarakat, baik dari segi dasar permohonan maupun ketentuan jangka waktunya.
Di sini, kehati-hatian menjadi prinsip utama. Kewenangan penegakan hukum tidak boleh dipakai sebagai tekanan dalam sengketa perdata yang sesungguhnya berkaitan dengan wanprestasi, pembagian warisan, atau penentuan hak kepemilikan. Sebaliknya, apabila terdapat dugaan tindak pidana yang didukung bukti, proses pidana dapat berjalan sesuai kewenangan tanpa menghilangkan kebutuhan untuk menguji persoalan hak atas tanah melalui mekanisme yang tepat.
Blokir, sita, dan sita jaminan: tiga konsep yang tidak boleh dicampuradukkan
Kesalahan lain yang kerap ditemukan adalah menyamakan pemblokiran dengan sita. Keduanya dapat sama-sama berkaitan dengan upaya menjaga objek tanah, tetapi dasar hukum, tujuan, prosedur, dan akibatnya tidak identik.
Pemblokiran merupakan pencatatan administratif yang ditujukan untuk mempertahankan status quo terhadap perbuatan atau peristiwa hukum atas tanah sesuai peraturan. Adapun pencatatan sita berkaitan dengan tindakan sita yang dilakukan dalam kepentingan penyelesaian perkara di pengadilan atau penyidikan. Pasal 25 Permen ATR/BPN Nomor 13 Tahun 2017 mengatur pencatatan sita atas hak atas tanah dalam konteks tersebut. Karena itu, suatu permohonan tidak dapat begitu saja disebut sebagai sita hanya karena pemohon ingin mencegah tanah dialihkan.
Dalam perkara perdata, sita jaminan atau conservatoir beslag merupakan tindakan prosedural yang dimohonkan kepada pengadilan dan hanya dapat dilaksanakan apabila persyaratan hukum yang relevan terpenuhi. Tujuannya bukan menetapkan pemohon sebagai pemilik, melainkan melindungi kepentingan proses peradilan dan menjamin efektivitas pelaksanaan putusan dalam batas yang diperbolehkan hukum.
Pengadilan tetap harus menilai dasar permohonan dan kepentingan yang hendak dilindungi. Keinginan agar tanah tidak dialihkan belum cukup untuk menyimpulkan bahwa setiap permohonan sita harus dikabulkan. Pemohon perlu menunjukkan hubungan objek dengan tuntutan, alasan perlunya tindakan tersebut, serta keadaan konkret yang mendukung permohonannya.
Dalam konteks ini, ketepatan memilih instrumen hukum menentukan kualitas perlindungan. Menggunakan istilah yang salah bukan sekadar persoalan bahasa; hal itu dapat berpengaruh pada bentuk permohonan, pejabat atau lembaga yang berwenang, serta konsekuensi hukum yang diharapkan.
Apakah BPN dapat memblokir sertifikat atas inisiatif sendiri?
Pertanyaan ini perlu dijawab secara cermat karena kewenangan administratif tidak dapat ditafsirkan tanpa batas.
Permen ATR/BPN Nomor 13 Tahun 2017 secara khusus mengatur pencatatan blokir atas inisiatif Kementerian dalam Pasal 19 sampai dengan Pasal 24. Pasal 19 menyebutkan bahwa pencatatan blokir dapat dilakukan oleh Kepala Kantor Pertanahan atas perintah Menteri, perintah Kepala Kantor Wilayah BPN, atau berdasarkan pertimbangan dalam keadaan mendesak.
Pasal 20 mengatur ruang lingkup perintah Menteri atau Kepala Kantor Wilayah, antara lain untuk penyelesaian masalah pertanahan yang bersifat strategis dan berdampak nasional serta penertiban tanah terlantar. Sementara itu, Pasal 21 mengatur kemungkinan pencatatan blokir oleh Kepala Kantor Pertanahan dalam keadaan mendesak, termasuk ketika terdapat sengketa atau konflik pertanahan maupun kebutuhan perlindungan aset pemerintah. Untuk keadaan mendesak tersebut, peraturan mensyaratkan pertimbangan Kepala Kantor Wilayah BPN. Pasal 22 juga mengatur jangka waktu berlakunya catatan blokir atas inisiatif Kementerian sampai masalah pertanahan dinyatakan selesai, dengan ketentuan tersendiri untuk konteks tanah terlantar.
Ketentuan tersebut menunjukkan bahwa hukum memang membuka ruang tindakan atas inisiatif administratif dalam kondisi yang ditentukan. Namun, hal itu bukan cek kosong bagi Kantor Pertanahan untuk membekukan atau membatalkan setiap sertifikat yang dipersoalkan masyarakat. Kewenangan harus digunakan sesuai dasar, prosedur, tujuan, dan ruang lingkup yang telah ditetapkan.
Perlu pula dibedakan antara pencatatan blokir, pemeriksaan kasus pertanahan, koreksi data administrasi, dan pembatalan produk hukum pertanahan. Setiap tindakan mempunyai dasar dan akibat yang berbeda. Permen ATR/BPN Nomor 21 Tahun 2020 tentang Penanganan dan Penyelesaian Kasus Pertanahan juga menjadi salah satu kerangka yang relevan dalam menilai penanganan sengketa, konflik, dan perkara pertanahan oleh ATR/BPN. Peraturan tersebut tidak menghapus keharusan untuk mengidentifikasi terlebih dahulu jenis masalah dan kewenangan yang tepat.
Secara filosofis, kewenangan administratif harus dipahami sebagai amanah untuk menyelenggarakan pemerintahan berdasarkan hukum. Pejabat tidak boleh bertindak semata-mata karena merasa perlu melindungi salah satu pihak. Tindakan harus mempunyai alasan objektif yang dapat diuji, disertai prosedur yang sah, dan diarahkan pada tujuan yang dibenarkan peraturan.
Ilustrasi perkara: ahli waris yang terlambat mengamankan tanah keluarga
Bayangkan sebuah keluarga yang terdiri atas tiga orang ahli waris. Setelah orang tua mereka meninggal dunia, salah satu bidang tanah warisan masih tercatat atas nama pewaris. Belum ada pembagian warisan yang disepakati. Salah satu ahli waris kemudian mengetahui bahwa ahli waris lainnya sedang berkomunikasi dengan calon pembeli untuk menjual seluruh bidang tanah tersebut.
Ahli waris yang keberatan mengajukan permohonan blokir kepada Kantor Pertanahan dengan melampirkan dokumen kematian pewaris, surat keterangan waris atau dokumen relevan lainnya, identitas, serta bukti yang menjelaskan hubungan hukumnya dengan objek tanah. Ia juga menguraikan alasan mengapa peralihan hak dikhawatirkan terjadi sebelum persoalan warisan diselesaikan.
Apabila persyaratan permohonan terpenuhi dan blokir dicatat, tindakan tersebut dapat memberi perlindungan sementara. Namun, ahli waris itu tidak dapat menyimpulkan bahwa pencatatan blokir telah menetapkan seluruh tanah sebagai miliknya. Ia juga tidak boleh menganggap bahwa keberatan terhadap penjualan otomatis menyelesaikan persoalan mengenai kewenangan bertindak, bagian warisan, atau keabsahan dokumen yang dimiliki pihak lain.
Apabila sengketa tidak dapat diselesaikan melalui musyawarah, langkah selanjutnya perlu disusun berdasarkan karakter perkara. Para ahli waris harus meneliti status tanah, dasar perolehan hak pewaris, hubungan hukum setiap ahli waris, serta apakah telah ada tindakan peralihan atau dokumen lain yang memengaruhi objek. Jika diperlukan, gugatan perdata dan permohonan tindakan perlindungan melalui pengadilan dapat dipertimbangkan berdasarkan fakta serta persyaratan hukum yang berlaku.
Kesalahan yang dapat berakibat fatal adalah apabila ahli waris hanya mengandalkan blokir selama tiga puluh hari tanpa merencanakan langkah hukum berikutnya. Ketika jangka waktu berakhir tanpa perpanjangan yang memenuhi ketentuan, perlindungan tersebut dapat hapus sesuai Pasal 15 Permen ATR/BPN Nomor 13 Tahun 2017. Sengketa warisan mungkin masih berlangsung, tetapi instrumen administratif yang semula melindungi objek tidak lagi berlaku.
Ilustrasi ini memperlihatkan bahwa keberhasilan dalam sengketa tanah tidak cukup diukur dari kemampuan mengajukan blokir. Yang lebih menentukan adalah ketepatan mengidentifikasi hak, kualitas bukti, pemilihan forum penyelesaian, dan kemampuan mengantisipasi konsekuensi prosedural sejak awal.
Kepastian hukum tidak boleh berubah menjadi formalisme administratif
Sertifikat tanah memiliki kedudukan penting dalam sistem pendaftaran tanah. Namun, keberadaan sertifikat tidak berarti setiap persoalan mengenai riwayat hak, batas bidang, peralihan, atau cacat administrasi harus diabaikan. Sebaliknya, dokumen lama atau klaim warisan juga tidak otomatis mengalahkan sertifikat yang terbit kemudian. Setiap pihak tetap harus membuktikan dasar haknya melalui mekanisme yang sesuai.
Dalam perkara pertanahan, kantor pertanahan tidak seharusnya hanya menjadi tempat menerima dan mencatat surat. Pelayanan administrasi harus dilaksanakan berdasarkan ketentuan hukum, dengan pemeriksaan yang sesuai terhadap dokumen dan data yang dipersyaratkan. Namun, pemeriksaan administratif juga memiliki batas. Ketika pokok sengketa menuntut penilaian mendalam mengenai kepemilikan, keabsahan perjanjian, pembagian warisan, atau perbuatan melawan hukum, penyelesaiannya mungkin memerlukan proses peradilan yang berwenang.
Di sisi lain, masyarakat perlu memahami bahwa mengajukan permohonan blokir bukanlah hak untuk menghentikan transaksi tanpa batas. Permohonan harus didasarkan pada kepentingan hukum yang nyata dan bukti pendukung yang relevan. Instrumen ini tidak seharusnya digunakan sebagai alat menekan pihak lawan, menghambat transaksi secara tidak beralasan, atau menciptakan kesan seolah-olah pemohon telah memperoleh kemenangan hukum.
Keseimbangan tersebut mencerminkan asas kepastian hukum sekaligus perlindungan terhadap hak setiap orang. Negara wajib mencegah tindakan yang melanggar hukum, tetapi tidak boleh menciptakan ketidakpastian baru melalui tindakan administratif yang tidak proporsional.
Blokir adalah langkah awal, bukan akhir perjuangan hukum
Dalam sengketa tanah, waktu dapat menjadi faktor yang menentukan. Ketika terdapat dasar yang cukup untuk menduga bahwa objek akan dialihkan sebelum sengketa diselesaikan, permohonan blokir dapat menjadi langkah perlindungan yang penting. Namun, efektivitasnya bergantung pada ketepatan dasar permohonan, pemenuhan persyaratan, pemahaman mengenai jangka waktu, dan keberanian menempuh proses hukum lanjutan apabila diperlukan.
Permen ATR/BPN Nomor 13 Tahun 2017 memberikan kerangka yang membedakan blokir oleh masyarakat, blokir oleh penegak hukum, serta blokir atas inisiatif Kementerian. Perbedaan tersebut bukan formalitas belaka. Setiap kategori memiliki dasar kewenangan, tujuan, dan konsekuensi yang harus dipahami agar perlindungan terhadap hak tidak berubah menjadi penyalahgunaan prosedur.
Pada akhirnya, hukum pertanahan tidak boleh hanya mengejar tertib administrasi, tetapi juga harus menjaga agar tertib administrasi tidak dijadikan pengganti pencarian kebenaran. Blokir dapat menahan perubahan keadaan untuk sementara, tetapi tidak dapat menggantikan pembuktian. Sertifikat dapat menjadi alat bukti yang penting, tetapi sengketa tetap harus diselesaikan melalui mekanisme yang sah. Dan kewenangan negara dapat melindungi masyarakat, tetapi hanya jika dijalankan secara terukur, transparan, dan bertanggung jawab.
Sebab, dalam negara hukum, perlindungan yang sejati bukanlah kemampuan membekukan hak pihak lain, melainkan kemampuan memastikan bahwa setiap hak diuji, dilindungi, dan diselesaikan menurut hukum.
Oleh: REINHARD WOWILING, S.H., C.MED., CPLA
(Advokat dan Praktisi Hukum)
