Sertifikat tanah bukan mantra sakti : menguji tanggung jawab pemilik, mafia tanah, PPAT, dan administrasi pertanahan
Jakarta, M-Nusantara.com – Ada ironi besar dalam hukum pertanahan Indonesia. Masyarakat diminta mendaftarkan tanah agar memperoleh kepastian hukum. Mereka membayar biaya pengurusan, mengumpulkan dokumen, mengikuti pengukuran, menunggu proses administrasi, lalu menerima Sertifikat Hak Milik (SHM) dengan keyakinan bahwa tanahnya telah terlindungi. Namun, ketika sertifikat lain muncul di atas bidang yang sama, ketika batas tanah bergeser di atas peta, atau ketika hak yang telah dimiliki puluhan tahun tiba-tiba dipersoalkan, pemegang sertifikat justru harus kembali berjuang membuktikan bahwa tanah itu benar-benar miliknya.
Menarik Dibaca. . .
Pertanyaan yang patut diajukan bukan semata-mata bagaimana sertifikat ganda bisa terjadi. Pertanyaan yang lebih mendasar ialah: jika pendaftaran tanah dimaksudkan untuk menjamin kepastian hukum, mengapa masyarakat masih harus menanggung begitu besar risiko dari kesalahan administrasi, dokumen palsu, dan dugaan permainan kepentingan?
Dalam percakapan sehari-hari, masyarakat menyebutnya SHM bodong. Istilah ini populer, tetapi bukan terminologi resmi dalam peraturan perundang-undangan. Di balik sebutan tersebut, bisa terdapat persoalan yang sangat berbeda: sertifikat palsu, sertifikat asli yang diterbitkan berdasarkan dokumen palsu, keputusan pemberian hak yang cacat, kesalahan pengukuran, tumpang tindih bidang tanah, atau sengketa mengenai siapa pemilik yang sebenarnya.
Perbedaan itu bukan urusan istilah belaka. Salah mengidentifikasi masalah dapat mengakibatkan salah memilih jalur hukum. Sengketa kepemilikan tidak otomatis selesai dengan laporan pidana; dugaan pemalsuan tidak cukup diselesaikan dengan mediasi; dan kesalahan administrasi tidak boleh langsung dituduhkan sebagai kejahatan tanpa pembuktian.
Hukum harus mampu membedakan kesalahan, pelanggaran administrasi, sengketa hak, dan tindak pidana. Tetapi negara juga tidak boleh menggunakan perbedaan itu sebagai alasan untuk membiarkan masalah berlarut-larut.
Sertifikat adalah bukti kuat, bukan jaminan yang kebal dari pengujian
Pasal 19 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) menempatkan pendaftaran tanah sebagai instrumen untuk menjamin kepastian hukum. Pelaksanaannya antara lain diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, sebagaimana telah diubah oleh PP Nomor 18 Tahun 2021.
Pasal 32 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 menegaskan bahwa sertifikat merupakan alat bukti yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis yang tercantum di dalamnya, sepanjang data tersebut sesuai dengan surat ukur dan buku tanah.
Kata kuncinya adalah alat bukti yang kuat, bukan alat bukti yang tidak mungkin dibantah.
Indonesia tidak menerapkan sistem publikasi pendaftaran tanah yang menjadikan negara menjamin secara mutlak seluruh kebenaran data dalam sertifikat. Sistem yang berlaku memiliki karakter publikasi negatif dengan kecenderungan positif. Artinya, sertifikat memperoleh kekuatan pembuktian yang penting, tetapi kebenaran data dan keabsahan hak tetap dapat diuji melalui mekanisme hukum yang tersedia.
Konsekuensinya, dua hal harus dipahami sekaligus. Pertama, sertifikat tidak boleh diremehkan hanya karena ada orang lain yang mengaku memiliki tanah yang sama. Kedua, sertifikat juga tidak boleh dianggap sebagai dokumen sakti yang menutup kemungkinan pemeriksaan apabila ditemukan bukti kuat tentang cacat penerbitan atau pelanggaran hak pihak lain.
Jika sertifikat selalu dianggap benar tanpa kemungkinan koreksi, kesalahan administrasi dapat berubah menjadi ketidakadilan permanen. Sebaliknya, jika sertifikat mudah digugurkan hanya karena muncul klaim baru, kepastian hukum akan kehilangan makna.
Di sinilah negara harus menjaga keseimbangan: melindungi sertifikat yang sah tanpa melindungi sertifikat yang terbukti bermasalah.
Enam wajah persoalan yang sering disebut “SHM bodong”
Pertama, sertifikat palsu. Dokumen tersebut tidak benar-benar diterbitkan oleh instansi berwenang, tetapi dibuat menyerupai dokumen resmi. Nomor hak, surat ukur, tanda tangan, atau identitas pemegang hak mungkin direkayasa. Keasliannya harus diuji melalui data resmi, bukan sekadar penampilan fisik atau hasil pemindaian kode QR.
Kedua, sertifikat asli yang didasarkan pada dokumen palsu. Dalam keadaan ini, dokumen sertifikatnya mungkin benar-benar diterbitkan oleh Kantor Pertanahan. Namun, proses penerbitannya diduga menggunakan surat keterangan, alas hak, akta, dokumen waris, identitas, atau tanda tangan yang tidak benar. Keaslian fisik sertifikat tidak dengan sendirinya membuktikan bahwa seluruh proses perolehannya sah.
Ketiga, sertifikat yang diterbitkan dengan cacat administrasi. Kesalahan bisa menyangkut subjek hak, luas, batas, letak bidang, pengukuran, prosedur penetapan hak, atau ketidaksesuaian data. Cacat administrasi tidak otomatis membuktikan adanya tindak pidana; penyebab, kesengajaan, dan keterlibatan setiap pihak harus diperiksa.
Keempat, sertifikat tumpang tindih. Dua atau lebih sertifikat dapat menunjuk bidang yang sama, baik seluruhnya maupun sebagian. Dalam perkara seperti ini, tidak cukup hanya membandingkan nama pemegang hak atau tanggal penerbitan. Riwayat pendaftaran, surat ukur, peta bidang, warkah, alas hak, penguasaan fisik, dan iktikad baik para pihak harus diuji.
Kelima, sertifikat yang terbit atas tanah yang diklaim atau telah dimiliki pihak lain. Persoalannya mungkin berakar pada jual beli, waris, hibah, penguasaan lama, atau peralihan hak yang tidak tercatat dengan benar. Dokumen yang tampak lengkap tetap harus diuji terhadap riwayat hak dan fakta di lapangan.
Keenam, sertifikat yang sudah dibatalkan atau mengalami perubahan status tetapi masih digunakan untuk melakukan transaksi. Dalam keadaan demikian, pemeriksaan tidak cukup berhenti pada dokumen fisik. Status terkini dalam administrasi pertanahan dan dasar hukum perubahan statusnya harus dipastikan.
Keenam keadaan tersebut tidak boleh dicampuradukkan. Tidak semua sertifikat ganda adalah sertifikat palsu, tidak semua kesalahan administrasi adalah korupsi, dan tidak semua pihak yang memegang sertifikat otomatis merupakan pelaku kejahatan.
Namun, apabila terdapat bukti bahwa seseorang sengaja merekayasa dokumen atau memanfaatkan kewenangan untuk merampas hak pihak lain, persoalannya tidak lagi sekadar sengketa administratif.
Yurisprudensi: sertifikat yang lebih dahulu terbit dapat menjadi bukti lebih kuat
Dalam persoalan sertifikat ganda, Mahkamah Agung telah merumuskan kaidah yang penting.
Yurisprudensi Mahkamah Agung Nomor 5/Yur/Pdt/2018, antara lain merujuk Putusan Nomor 976 K/Pdt/2015, memuat kaidah bahwa apabila terdapat dua sertifikat atas tanah yang sama dan keduanya sama-sama autentik, sertifikat yang diterbitkan lebih dahulu merupakan bukti hak yang lebih kuat. Kaidah serupa juga tercantum dalam Putusan MA Nomor 170 K/Pdt/2017.
Kaidah tersebut dapat menjadi pedoman penting ketika pengadilan menilai sertifikat ganda. Akan tetapi, ia tidak seharusnya disederhanakan menjadi rumus bahwa sertifikat yang lebih tua pasti menang dalam setiap perkara.
Hakim tetap perlu menilai keseluruhan bukti, termasuk identitas objek, asal-usul hak, kesesuaian data fisik dan yuridis, proses penerbitan, serta keadaan hukum yang relevan. Tanggal penerbitan merupakan faktor penting, bukan pengganti pemeriksaan seluruh fakta.
Sebagai ilustrasi, seseorang memegang SHM yang diterbitkan pada 1998. Dua puluh tahun kemudian, pihak lain menunjukkan SHM atas bidang yang sebagian sama, diterbitkan pada 2018. Jika kedua dokumen tampak autentik, riwayat sertifikat pertama dapat menjadi dasar pembuktian yang kuat. Namun, pengadilan tetap perlu memeriksa apakah objeknya benar-benar sama, apakah terjadi perubahan batas, dan bagaimana sertifikat kedua dapat terbit.
Jika pemeriksaan menunjukkan bahwa sertifikat kedua terbit akibat kekeliruan pemetaan, penyelesaiannya berbeda dari keadaan ketika ditemukan pemalsuan alas hak. Jika terbukti ada kesengajaan untuk merekayasa dokumen, pertanggungjawaban pidana juga dapat diperiksa.
Sertifikat yang lebih dahulu terbit bukan tiket kemenangan otomatis; sertifikat yang lebih baru pun bukan alasan untuk mengabaikan bukti hak yang telah ada.
Ilustrasi kasus aktual: ketika sertifikat warga harus dipulihkan
Pada Februari 2026, Menteri ATR/BPN menyatakan akan memulihkan sertifikat tanah masyarakat transmigran di Desa Bekambit dan Bekambit Asri, Kabupaten Kotabaru, Kalimantan Selatan. Sebelumnya, ratusan SHM dilaporkan telah dibatalkan dan kemudian muncul persoalan tumpang tindih dengan hak pakai di wilayah yang berkaitan dengan kegiatan pertambangan.
Dalam pemberitaan, pemerintah menyatakan akan mencabut keputusan pembatalan sertifikat warga dan membatalkan hak pakai yang tumpang tindih. Peristiwa ini menunjukkan bahwa keputusan administratif mengenai tanah pun dapat dikoreksi ketika ditemukan dasar hukum yang keliru.
Kasus tersebut tidak boleh disimpulkan sebagai bukti bahwa setiap pembatalan sertifikat oleh BPN adalah salah. Pelajaran hukumnya justru lebih penting: keputusan yang berdampak pada hak warga harus memiliki dasar hukum yang tepat, proses yang cermat, dan alasan yang dapat dipertanggungjawabkan.
Bayangkan seorang transmigran memperoleh sertifikat puluhan tahun lalu, membangun kehidupan di atas tanah itu, lalu mendapati haknya dibatalkan melalui keputusan administrasi. Bagi birokrasi, persoalan tersebut mungkin tampak sebagai perubahan status dalam berkas. Bagi warga, itu bisa berarti hilangnya rumah, sumber penghidupan, dan hasil kerja selama puluhan tahun.
Karena itu, kesalahan administrasi pertanahan bukan selalu kesalahan kecil. Dampaknya dapat menyentuh hak milik, martabat, dan keamanan hidup seseorang.
Ilustrasi ini juga mengingatkan bahwa persoalan pertanahan harus diperiksa secara objektif. Negara tidak boleh otomatis memihak pemegang sertifikat lama, pemegang sertifikat baru, perusahaan, ataupun warga. Yang harus didahulukan ialah kebenaran data, keabsahan prosedur, dan perlindungan hak yang dapat dibuktikan.
Lima tahun bukan penghapus otomatis semua sengketa
Salah satu kesalahpahaman yang kerap muncul ialah anggapan bahwa sertifikat yang telah berusia lebih dari lima tahun tidak dapat lagi digugat atau dibatalkan.
Pasal 32 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997 memang mengatur perlindungan bagi pemegang sertifikat apabila persyaratan tertentu terpenuhi. Di antaranya, sertifikat diterbitkan secara sah, tanah diperoleh dengan iktikad baik, tanah dikuasai secara nyata, dan dalam waktu lima tahun sejak penerbitan sertifikat tidak ada keberatan tertulis atau gugatan yang diajukan terhadap pemegang sertifikat.
Dengan demikian, perlindungan lima tahun tidak berlaku hanya karena usia sertifikat telah melewati batas tersebut. Persyaratan lainnya harus diperiksa secara kumulatif sesuai ketentuan yang berlaku.
Di sisi lain, Pasal 64 PP Nomor 18 Tahun 2021 mengatur pembatalan hak atas tanah karena cacat administrasi. Untuk kategori tertentu, pembatalan dilakukan sebelum lima tahun sejak sertifikat diterbitkan. Apabila jangka waktu itu terlampaui, pembatalan dilakukan melalui mekanisme peradilan. Ketentuan tersebut juga mengatur pembatalan karena adanya tumpang tindih hak atas tanah.
Penerapannya memerlukan penilaian terhadap jenis cacat, status peralihan, iktikad baik, objek sengketa, dan jalur hukum yang tepat. Ketentuan ini tidak dapat dipotong menjadi slogan bahwa semua sertifikat berusia lima tahun otomatis aman, atau sebaliknya, bahwa seluruh sertifikat lama bebas dibatalkan.
Hukum tidak boleh dibaca hanya dari satu angka, sementara syarat dan konteksnya diabaikan.
Siapa yang harus bertanggung jawab?
Jawabannya bergantung pada hasil pemeriksaan, bukan pada siapa yang paling keras menuduh.
Apabila seseorang sengaja membuat atau menggunakan dokumen palsu, pertanggungjawaban pidana dapat diperiksa berdasarkan unsur delik yang relevan. KUHP Nasional, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023, mengatur pemalsuan surat dalam Pasal 391 dan pemalsuan terhadap jenis surat tertentu dalam Pasal 392. Untuk perbuatan yang dilakukan sebelum KUHP Nasional berlaku pada 2 Januari 2026, penentuan hukum yang berlaku harus memperhatikan waktu perbuatan dan ketentuan peralihan; hukum baru tidak boleh diterapkan secara retroaktif dengan mengabaikan prinsip legalitas.
Apabila pejabat menerbitkan keputusan pertanahan yang cacat, tanggung jawab administrasi harus diperiksa berdasarkan kewenangan, prosedur, substansi keputusan, serta Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik. Tidak setiap keputusan yang kemudian dibatalkan membuktikan bahwa pejabatnya melakukan tindak pidana. Akan tetapi, apabila ditemukan bukti penyalahgunaan kewenangan, pemalsuan, suap, atau perbuatan pidana lain, perkara tersebut harus ditangani sesuai unsur delik yang terbukti.
Apabila pihak tertentu menguasai tanah tanpa hak dan menimbulkan kerugian, gugatan perdata dapat dipertimbangkan. Pasal 1365 KUHPerdata mengatur kewajiban mengganti kerugian yang timbul dari perbuatan melawan hukum. Penggugat tetap harus membuktikan unsur perbuatan melawan hukum, kerugian, kesalahan, dan hubungan sebab akibat.
Apabila masalahnya terletak pada keputusan tata usaha negara, jalur PTUN dapat relevan dengan memperhatikan kewenangan absolut, kedudukan hukum penggugat, tenggang waktu, upaya administratif, dan karakter keputusan yang disengketakan. Apabila yang dipersoalkan adalah hak keperdataan atau kepemilikan, jalur perdata juga dapat menjadi forum yang diperlukan. Pemilihan forum tidak boleh dilakukan secara serampangan karena masing-masing mempunyai objek dan akibat hukum berbeda.
Dengan kata lain, tidak boleh ada pihak yang berlindung di balik istilah “kesalahan administrasi” apabila bukti menunjukkan tindak pidana. Namun, tidak boleh pula setiap kesalahan administrasi langsung dilabeli sebagai korupsi atau pemalsuan.
Akuntabilitas membutuhkan keberanian untuk memeriksa, sekaligus kedisiplinan untuk membuktikan.
Jangan menunggu tanah berpindah tangan untuk mulai memeriksa
Pencegahan seharusnya dilakukan sebelum transaksi berlangsung. Calon pembeli, penerima hibah, ahli waris, maupun pihak yang menerima tanah sebagai jaminan perlu melakukan pemeriksaan resmi atas sertifikat, status hak, surat ukur, peta bidang, riwayat perolehan, dan kondisi penguasaan fisik tanah.
Pengecekan harus dilakukan melalui Kantor Pertanahan sesuai prosedur. Pemeriksaan juga perlu memastikan apakah terdapat blokir, sita, Hak Tanggungan, catatan sengketa, atau pembatasan lain yang relevan. Akta jual beli, dokumen waris, hibah, dan dokumen peralihan harus diteliti, bukan sekadar dikumpulkan sebagai formalitas.
PPAT mempunyai peran penting dalam transaksi yang menjadi kewenangannya. Namun, keterlibatan PPAT bukan jaminan bahwa semua sengketa tersembunyi pasti dapat ditemukan. Pembeli tetap harus menjalankan kehati-hatian yang patut, termasuk memeriksa kondisi fisik tanah dan memastikan pihak yang mengalihkan hak benar-benar berwenang.
Apabila ditemukan dugaan tumpang tindih, pihak yang berkepentingan dapat mengajukan penanganan kasus pertanahan berdasarkan ketentuan yang berlaku, termasuk Permen ATR/Kepala BPN Nomor 21 Tahun 2020. Permohonan blokir dapat dipertimbangkan jika syaratnya terpenuhi, tetapi blokir bukan bukti kepemilikan dan bukan pula pembatalan sertifikat.
Pemeriksaan awal mungkin memerlukan waktu dan biaya. Namun, biaya kehati-hatian jauh lebih kecil dibandingkan risiko kehilangan tanah, bertahun-tahun berperkara, atau membeli objek yang ternyata sedang disengketakan.
Filosofi hukum: tanah bukan sekadar angka dalam buku tanah
Tanah bukan hanya objek administrasi. Bagi banyak keluarga, tanah adalah rumah, sumber penghidupan, warisan orang tua, dan satu-satunya aset yang dimiliki. Karena itu, kesalahan pencatatan atau penerbitan sertifikat dapat melahirkan kerugian yang melampaui nilai ekonomis.
Pasal 28H ayat (4) UUD 1945 menjamin hak setiap orang untuk mempunyai hak milik pribadi dan bahwa hak milik tersebut tidak boleh diambil alih secara sewenang-wenang oleh siapa pun. Jaminan konstitusional ini tidak berarti setiap klaim tanah otomatis benar, tetapi menegaskan bahwa pengambilalihan atau penghilangan hak harus tunduk pada hukum.
Filosofi kepastian hukum juga tidak boleh dipisahkan dari keadilan. Kepastian tanpa pemeriksaan dapat mengabadikan kesalahan. Keadilan tanpa prosedur dapat berubah menjadi kesewenang-wenangan. Karena itu, negara harus memastikan bahwa pembuktian, administrasi, dan penyelesaian sengketa berjalan dalam satu kerangka yang saling melindungi.
Birokrasi tidak boleh menganggap berkas selesai sebagai tanda bahwa persoalan masyarakat selesai. Pengadilan tidak boleh memutus hanya berdasarkan tampilan dokumen tanpa menguji kekuatan bukti dan hubungan hukumnya. Masyarakat pun tidak boleh mengambil alih tanah dengan kekerasan hanya karena merasa memiliki hak.
Hak harus dilindungi, kesalahan harus dikoreksi, pelanggaran harus ditindak, dan seluruhnya harus dilakukan melalui hukum.
Sertifikat tidak boleh menjadi kertas yang mengalahkan kebenaran
Sertifikat tanah diciptakan untuk memberi kepastian, bukan menciptakan kebingungan baru. Ketika sertifikat palsu beredar, dokumen dasar direkayasa, atau bidang tanah terdaftar lebih dari sekali, negara harus hadir dengan pemeriksaan yang cermat dan penyelesaian yang dapat dipertanggungjawabkan.
Ketika kesalahan terbukti berada pada pemegang dokumen, pertanggungjawaban harus dijalankan. Ketika kesalahan berada pada proses administrasi, koreksi harus dilakukan. Ketika ada unsur pidana, penegakan hukum harus berjalan. Dan ketika sengketa menyangkut kepemilikan, pengadilan harus menilai bukti secara menyeluruh.
Jangan sampai rakyat diminta percaya kepada sertifikat, tetapi ketika sertifikat itu dipersoalkan, rakyat dibiarkan sendirian menghadapi birokrasi dan sengketa yang panjang.
Jangan pula membiarkan istilah “SHM bodong” menjadi vonis sebelum bukti diperiksa. Tuduhan yang benar harus dapat dibuktikan; hak yang sah harus dapat dilindungi; dan keputusan pemerintah harus dapat dipertanggungjawabkan.
Sertifikat bukan mantra sakti. Stempel bukan pengganti kebenaran. Dan kewenangan administrasi bukan kekuasaan untuk menghapus hak orang lain.
Negara hukum yang sehat bukan negara yang tidak pernah melakukan kesalahan. Negara hukum yang sehat adalah negara yang berani menemukan kesalahan, mengakuinya, memperbaikinya, dan memastikan bahwa warga yang dirugikan memperoleh pemulihan melalui mekanisme hukum yang sah.
Sebab pada akhirnya, yang harus dijaga bukan hanya keaslian sertifikat, melainkan kebenaran hak yang dilindunginya.
Oleh : Reinhard Wowiling, S.H.
(Advokat dan Praktisi Hukum)
